专项债注入政府投资基金或成地方财政新常态。
近日，广州市财政局披露《2025年市级第一次预算调整方案》（下称《方案》），其中在广州市本级今年新增的72.5亿元专项债券资金安排具体项目方面，安排了20亿元专项债券资金用于政府投资基金。
今年以来，北京、江苏等地均作出相应探索，将专项债投向政府投资基金，撬动社会资本，重点支持战略性新兴产业及城市更新项目。这种探索源于政策框架的主动调整，从过去的严格禁止转向创新性融合，成为撬动产业升级和前沿创新的新引擎。
多地试水专项债投向政府投资基金
《方案》显示，广东省财政厅下达广州市2025年正式批地方政府新增债券额度376.7亿元。拟安排市本级专项债券72.5亿元，区级一般债券0.7亿元、专项债券303.5亿元。
《方案》还披露了新增专项债资金分配使用计划，市本级债券资金72.5亿元主要用于落实省市重大项目、重点领域安排，包括安排教育和体育设施建设6.6亿元、保障性住房建设0.9亿元、医院领域建设8.1亿元等。而《方案》安排的20亿元投向政府投资基金，备受市场关注。
放眼全国，今年以来，北京、江苏等地均已作出专项债注资政府投资基金的探索。今年6月， 北京市政府专项债券（三十五期）簿记建档，期限10年、利率1.79%，资金全部用于北京市政府投资引导基金。
这是国内专项债首次投向政府引导基金的公开案例。该基金由北京国有资本运营管理有限公司主导，总规模从1000亿元扩容至2500亿元，重点投向人工智能、机器人、商业航天、低空经济等七大未来产业领域，基金通过“母基金+子基金”模式，预计可带动社会资本投入规模超千亿，显著放大财政资金效能。
8月6日，江苏省财政厅披露的《江苏省2025年地方政府债务限额及省级预算调整方案（草案）》显示，省级财政安排90亿元专项债券资金用于注资创业投资类政府投资基金。
这种改变源于政策框架的主动调整。2019年，中办、国办印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》明确规定，地方政府不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源。
去年年底，国办发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，扩大专项债券投向领域，实行专项债券投向领域“负面清单”管理，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金。根据文件，政府投资基金未被列入“负面清单”。这一政策破冰后，多地开展行动，将专项债资金投向政府投资基金，开启财政资金创新实践。
上海财经大学中国公共财政研究院副教授汪峰在接受证券时报记者采访时表示，过去专项债在投资领域的资金落实环节存在显著结构性矛盾。专项债以项目收益作为还本付息来源，天然倾向于选择收益高、现金流稳定的“优质”项目。然而，随着可匹配的高收益项目日益稀缺，继续限定专项债投向，将加剧“资金等项目”现象，削弱专项债对有效投资的拉动作用。
汪峰认为，相较之下，“负面清单”管理模式仅明确禁止进入的领域，对清单之外的所有行业、区域和模式均保留弹性空间。对于处于“非禁即入”中间地带的潜在项目，可通过创新投资方式、组合融资结构、引入市场化主体等途径，探索专项债以资本金注入、股权合作等多元形式介入，从而在合规前提下扩大有效投资，提升资金使用效率。
专家建言风险兜底有底线
专项债券投向政府投资基金能够缓解财政“紧平衡”对项目投资的影响。汪峰指出，以专项债作为政府出资，撬动成倍的社会资本共同成立基金，既放大了可用资金规模，又借助市场化机制筛选项目、分散风险，把有限的财政资源投向效率更高、回报周期更长的产业赛道，实现资金在时间维度上“跨期配置”、在主体维度上“杠杆放大”。
今年年初，国办印发《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》提出，政府投资基金是创新财政资金使用方式、支持产业发展和科技创新的重要政策工具；要求政府投资基金突出政府引导和政策性定位，按照市场化、法治化、专业化原则，规范运作政府投资基金，发展耐心资本，注重发挥实效。
需要看到，专项债讲究“项目收益自平衡”，而政府投资基金天然带有亏损概率。应如何控制风险？
在中央财经大学教授温来成看来，政府投资基金覆盖面宽、介入阶段早，失败案例并不罕见，但要看到，这类基金本就是撬动产业升级和前沿创新的“耐心资本”。国际经验表明，只要坚持市场化运作，整体回报往往能跑赢大盘，深圳等地的实践也印证了这一点。因此，用专项债为引导基金“输血”有其现实必要，只是必须把风险敞口和风控机制一并设计好。
汪峰建议，风险防控做成“一条线”：先设门槛，用量化指标筛项目、用负面清单锁禁区；再进笼子，政府资金当“种子”并全程留痕监控，社会资本做“放大器”被实时穿透管理；最后算总账，利润按阶梯先回本后分利，亏损按顺序先亏社会、后触财政，且财政损失封顶并复盘问责。
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